29. októbra 2022 sa v Slovenskej republike uskutočnili voľby do orgánov samosprávy obcí a voľby do orgánov samosprávnych krajov (ďalej len „voľby“), v ktorých sme si volili nových starostov obcí, starostov mestských častí, primátorov, predsedov samosprávnych krajov a poslancov územných samospráv. Cieľom tohto príspevku je ponúknuť odpoveď na otázku či po Vašom zvolení do orgánov územnej samosprávy môžete popri výkone funkcie podnikať alebo nie. Príspevok je zameraný na všetky volené funkcie, ktoré boli predmetom volieb konaných 29. októbra 2022.
Tohtoročné voľby boli špecifické v tom, že v rámci jedného dňa boli súčasne volení tak funkcionári do samospráv obcí a do samospráv vyšších územných celkov. Celkovo teda v tohtoročných voľbách boli, resp. mohli byť volení:
Starostovia obcí;
Poslanci obecných zastupiteľstiev;
Primátori miest;
Poslanci mestských zastupiteľstiev;
Starostovia mestských častí v Bratislave a Košiciach;
Poslanci zastupiteľstiev mestských častí v Bratislave a Košiciach;
Predsedovia samosprávneho krajov;
Poslanci zastupiteľstiev samosprávnych krajov.
Osoby zvolené do jednotlivých funkcií pritom majú rozdielnu možnosť vykonávať popri výkone verejnej funkcie podnikateľskú činnosť.
OBMEDZENIA PRI VÝKONE PODNIKATEĽSKEJ ČINNOSTI
Obmedzenia týkajúce sa výkonu podnikateľskej činnosti majú svoj základ v ústavnom zákone č. 357/2004 Z.z. o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcií verejných funkcionárov (ďalej len „ústavný zákon o ochrane verejného záujmu“ alebo „ústavný zákon“), podľa článku 5 ods. 2 a 3 ktorého:
„(2) Verejný funkcionár nesmie podnikať; to sa nevzťahuje na výkon povolania, ktoré môže vykonávať len fyzická osoba za zákonom ustanovených podmienok.
(3) Verejný funkcionár nesmie byť štatutárnym orgánom alebo členom štatutárneho orgánu, členom riadiaceho, kontrolného alebo dozorného orgánu právnickej osoby, ktorá bola zriadená na výkon podnikateľskej činnosti, okrem valného zhromaždenia a členskej schôdze.“
Aby bolo možné posúdiť možnosti osôb zastávajúcich jednotlivé funkcie vykonávať podnikateľskú činnosť je nevyhnutné rozobrať obsah pojmov „verejný funkcionár“ a „podnikanie“.
Podľa článku 3 ods. 1 ústavného zákona o ochrane verejného záujmu: „Verejný funkcionár je na účely tohto ústavného zákona každý, kto vykonáva funkciu uvedenú v čl. 2 ods. 1. Na účely čl. 7 a 8 a na účely konania, ak sa porušili povinnosti podľa čl. 7 a 8, sa osoba, ktorá vykonávala verejnú funkciu, považuje za verejného funkcionára aj v období jedného roka odo dňa skončenia výkonu verejnej funkcie.“
Z jednotlivých volených funkcií ústavný zákon o ochrane verejného záujmu vo svojom článku 2 ods. 1 za verejných funkcionárov považuje:
Starostov obcí - písm. o);
Primátorov miest - písm. p);
Poslancov mestských zastupiteľstiev a poslancov zastupiteľstiev mestských častí v Bratislave a v Košiciach - písm. q);
Predsedov samosprávnych krajov - písm. r);
Poslancov zastupiteľstiev samosprávnych krajov - písm. s);
V tejto súvislosti je potrebné mať na vedomí, že v súlade s článkom 2 ods. 3 ústavného zákona sa starostovia mestských častí v Bratislave a Košiciach považujú za starostov obcí. Z uvedeného dôvodu sa preto obmedzenia, ktoré sa vzťahujú na starostov obcí rovnako vzťahujú na starostov týchto mestských častí.
Z uvedeného výpočtu verejných funkcionárov je zrejmé, že ústavný zákon a v ňom zakotvený zákaz podnikať sa vzťahuje na všetky volené funkcie, okrem poslancov obecných zastupiteľstiev. Z dôvodu, že poslanci obecných zastupiteľstiev nie sú verejnými funkcionármi, nevzťahujú sa na nich ustanovenia ústavného zákona a teda môžu voľne podnikať aj po zvolení do funkcie.
Čo sa týka obsahu pojmu „podnikanie“ tento je definovaný v § 2 ods. 1 a 2 Obchodného zákonníka, podľa ktorého:
„(1) Podnikaním sa rozumie sústavná činnosť vykonávaná samostatne podnikateľom vo vlastnom mene a na vlastnú zodpovednosť za účelom dosiahnutia zisku alebo na účel dosiahnutia merateľného pozitívneho sociálneho vplyvu, ak ide o hospodársku činnosť registrovaného sociálneho podniku podľa osobitného predpisu.
(2) Podnikateľom podľa tohto zákona je:
a) osoba zapísaná v obchodnom registri,
b) osoba, ktorá podniká na základe živnostenského oprávnenia,
c) osoba, ktorá podniká na základe iného než živnostenského oprávnenia podľa osobitných predpisov,
d) fyzická osoba, ktorá vykonáva poľnohospodársku výrobu a je zapísaná do evidencie podľa osobitného predpisu.“
Pre účely tohto príspevku sa budeme zaoberať dvoma základnými formami podnikania (v širšom slova zmysle), a to živnosťou a podnikaním prostredníctvom obchodných spoločností.
Prevádzkovanie živnosti
V zmysle § 2 zákona č. 455/1991 Zb. o živnostenskom podnikaní platí, že: „Živnosťou je sústavná činnosť prevádzkovaná samostatne, vo vlastnom mene, na vlastnú zodpovednosť, za účelom dosiahnutia zisku alebo za účelom dosiahnutia merateľného pozitívneho sociálneho vplyvu, ak ide o hospodársku činnosť registrovaného sociálneho podniku podľa osobitného predpisu,1a) a za podmienok ustanovených týmto zákonom.“
Prevádzkovanie živnosti je teda podnikaním tak, ako ho definuje § 2 obchodného zákonníka.
Z citovaného ustanovenia článku 5 ods. 2 ústavného zákona o ochrane verejného záujmu vo všeobecnosti platí, že žiadny verejný funkcionár nesmie podnikať, a teda zároveň nesmie prevádzkovať živnosť.
Ako však neskôr stanovuje článok 5 ods. 6 ústavného zákona, toto obmedzenie sa nevzťahuje na:
- starostov obcí,
- starostov mestských častí v Bratislave a v Košiciach,
- poslancov mestských zastupiteľstiev,
- poslancov zastupiteľstiev mestských častí v Bratislave a v Košiciach,
- poslancov zastupiteľstiev samosprávnych krajov.
Za terajšieho právneho stavu je teda súbežné vykonávanie podnikania a vyššie uvedených funkcií v súlade s ústavným zákonom.
Stále však platí, že pre primátorov miest a predsedov samosprávnych krajov je prevádzkovanie živnosti zakázané.
Podnikanie prostredníctvom obchodných spoločností
Vo vzťahu k účasti uvedených skupín verejných funkcionárov na podnikaní právnickej osoby je potrebné rozlišovať, či sú členmi štatutárneho, riadiaceho či dozorného orgánu obchodnej spoločnosti alebo jej spoločníkmi.
Čo sa týka druhej z uvedených možností, za súčasnej právnej úpravy je dovolené, aby všetci vyššie uvedení funkcionári boli spoločníkmi obchodnej spoločnosti, keďže samotné vlastníctvo obchodného podielu nie je podnikaním.
Skutočnosť, že spoločník obchodnej spoločnosti zapísaný v obchodnom registri nevykonáva podnikateľskú činnosť a nie je podnikateľom vyplýva jednak priamo z ustanovenia § 2 ods. 1 a 2 Obchodného zákonníka, pričom uvedené vo svojej rozhodovacej činnosti potvrdil tiež Ústavný súd Slovenskej republiky[1].
Na druhej strane, ústavný zákon vo všeobecnosti zakazuje, aby títo verejní funkcionári zastávali funkciu štatutárneho orgánu alebo člena štatutárneho orgánu, člena riadiaceho, kontrolného alebo dozorného orgánu obchodnej spoločnosti.
Ani toto pravidlo však neplatí absolútne a aj z tohto zákazu ústavný zákon pripúšťa niekoľko výnimiek, a to tak vecné, ako aj personálne.
Po vecnej stránke sa uvedený zákaz nevzťahuje na:
členstvo verejného funkcionára v orgáne právnickej osoby, ktoré vyplýva zo zákona alebo z výkonu funkcie verejného funkcionára,
zastupovanie štátu v orgánoch právnických osôb s majetkovou účasťou štátu, na zastupovanie obce alebo vyššieho územného celku v orgánoch právnických osôb s majetkovou účasťou obce alebo s majetkovou účasťou vyššieho územného celku.
Takzvané personálne výnimky z uvedeného zákazu vyplývajú opäť z článku 5 ods. 6 ústavného zákona, v súlade s ktorým sa tento zákaz nevzťahuje na:
poslancov mestských zastupiteľstiev,
poslancov zastupiteľstiev mestských častí v Bratislave a v Košiciach, a
poslancov zastupiteľstiev samosprávnych krajov.
V nadväznosti na uvedené teda platí, že zákaz byť štatutárom či členom riadiaceho, kontrolného alebo dozorného orgánu obchodnej spoločnosti sa naďalej vzťahuje na starostov obcí, starostov mestských častí v Bratislave a Košiciach, primátorov miest a predsedov samosprávnych krajov.
Vyššie uvedené obmedzenia vo vzťahu k podnikaniu prostredníctvom obchodných spoločností sú dobre aplikovateľné pre spoločnosť s ručením obmedzeným, ako najčastejšie využívanú formu obchodných spoločnosti, ako aj pre akciovú spoločnosť a jednoduchú spoločnosť na akcie. Z uvedeného dôvodu sa preto na miestach, kde sa v tomto príspevku používa pojem „obchodná spoločnosť“ majú na mysli práve tieto, tzv. kapitálové spoločnosti.
Čo sa týka účasti verejných funkcionárov na podnikaní tzv. osobných spoločností, t.j. verejnej obchodnej spoločnosti a komanditnej spoločnosti, tam môže byť posúdenie uvedenej otázky komplikovanejšie.
Pri verejnej obchodnej spoločnosti je štatutárnym orgánom každý zo spoločníkov, avšak spoločenská zmluva môže určiť, že na konanie v mene spoločnosti sú poverení len niektorí zo spoločníkov. Z uvedeného dôvodu bude na posúdenie, či spoločník verejnej obchodnej spoločnosti je zároveň aj jej štatutárom obsah spoločenskej zmluvy. Tento obsah spoločenskej zmluvy zároveň, podľa môjho názoru, bude rozhodný pre určenie, či účasť verejného funkcionára vo verejnej obchodnej spoločnosti je povolená (ak nie je štatutárnym orgánom) alebo nie (ak štatutárnym orgánom je).
Pri komanditnej spoločnosti síce sú štatutárnym orgánom komplementári, avšak v právnej teórii sa vedú polemiky o tom, či komanditnú spoločnosť nezaväzuje taktiež prípadné konanie komanditistu.
Z uvedeného dôvodu preto bude posúdenie možnosti účasti verejného funkcionára vo verejnej obchodnej spoločnosti a komanditnej spoločnosti závisieť od špecifík konkrétneho prípadu.
ZÁVER
Napriek skutočnosti, že verejní funkcionári vo všeobecnosti nesmú podnikať, ako vyplýva z vyššie uvedeného, tento zákaz neplatí absolútne.
Vzhľadom na vyššie uvedené teda môžeme uzavrieť, že:
primátori miest, a
predsedovia samosprávnych krajov,
nesmú vykonávať živnosť a ani byť štatutárnym orgánom alebo členom štatutárneho orgánu, členom riadiaceho, kontrolného alebo dozorného orgánu obchodnej spoločnosti.
Môžu ale byť spoločníkmi v obchodnej spoločnosti.
starostovia obcí, a
starostovia mestských častí v Bratislave a v Košiciach,
nesmú byť štatutárnym orgánom alebo členom štatutárneho orgánu, členom riadiaceho, kontrolného alebo dozorného orgánu obchodnej spoločnosti.
Môžu ale prevádzkovať živnosť a byť spoločníkmi v obchodnej spoločnosti.
poslanci mestských zastupiteľstiev,
poslanci zastupiteľstiev mestských častí v Bratislave a v Košiciach,
poslanci zastupiteľstiev samosprávnych krajov, a
poslanci obecných zastupiteľstiev,
nie sú vo vzťahu k výkonu podnikateľskej činnosti obmedzení.
V prípade, ak by verejní funkcionári niektorú z pre nich zakázaných činností vykonávali, sú povinní do 30 dní odo dňa ustanovenia do verejnej funkcie výkon takejto činnosti ukončiť alebo vykonať zákonom ustanovený právny úkon smerujúci k jej skončeniu. V opačnom prípade mu hrozí pokuta vo výške šesťnásobku jeho mesačného platu.
Aj keď z jednotlivých obmedzení vo výkone podnikateľskej činnosti existujú viaceré výnimky, stále je potrebné mať na vedomí, že každý verejný funkcionár je povinný pri výkone svojej funkcie presadzovať a chrániť verejný záujem. Pri výkone svojej funkcie verejný funkcionár nesmie uprednostniť osobný záujem pred verejným záujmom, a teda aj v prípade, ak by napríklad starosta obce prevádzkoval živnosť, je pri jej prevádzkovaní, v prípade kolízie záujmov uprednostniť verejný záujem pred svojim vlastným. V opačnom prípade sa vystavuje riziku uloženia pokuty vo výške dvanásťnásobku jeho mesačného platu, nehovoriac o možných trestnoprávnych následkoch takéhoto konania.
[1] Nález Ústavného súdu z 21. októbra 2021, sp. zn.: IV. ÚS 445/2021
Nenašli ste odpoveď na Vaše otázky alebo máte záujem dozvedieť sa o rozoberanej problematike viac? Neváhajte ma kontaktovať: